El voucher de Milton Friedman vuelto contra sí mismo

Recientemente el gobierno de la Nueva Mayoría logró aprobar en el Congreso nacional su reforma al sistema educativo chileno. El objetivo de esta reforma apunta casi exclusivamente a los llamados colegios particulares subvencionados, que como su nombre lo indica reciben una subvención del Estado financiada mediante impuestos generales. Esta subvención es una especie de variante del llamado “voucher” o “cheque escolar” concebido por el economista de la Universidad de Chicago Milton Friedman para financiar los estudios de los niños pero desligando al Estado de la gestión y administración directa de los establecimientos educacionales.

La idea era que el Estado entregaría a cada familia un voucher o “cheque escolar” por un monto determinado de dinero, con el cual cada familia elegiría un establecimiento educacional de propiedad privada para sus hijos entre la oferta disponible, con lo cual supuestamente se produciría una “competencia” entre establecimientos por captar la mayor cantidad posible de niños y de esta forma los establecimientos “buenos” serían premiados al ser más preferidos por la demanda de las familias, y los establecimientos “malos” serían castigados al ser menos preferidos por la demanda de las familias.

Esta idea es la base que había detrás de la reforma educativa que impulsó el gobierno militar en los años 80. El objetivo era desligar al Estado de la gestión y administración directa de los establecimientos educacionales y en su lugar limitarse a entregar financiamiento en forma de subvención para que las familias eligieran directamente establecimientos privados. Por otra parte, también se buscaba ampliar la cobertura al permitir una mayor participación del sector privado en la educación escolar, y además también resultaba más barato para el Estado financiar mediante subvenciones establecimientos privados en vez de gestionar y administrar directamente establecimientos estatales.

Este sistema fue profundizado por los gobiernos de la Concertación después del retorno a la democracia en 1990. Pero llegados a este punto es conveniente destacar algunas particularidades de la aplicación de la idea de Friedman al caso chileno. En primer lugar, el voucher o “cheque escolar” en realidad no se entrega a las familias para que estas paguen con él al establecimiento elegido por ellas, sino que el Estado lo entrega directamente a los establecimientos como subvención en función de la cantidad de alumnos que asisten a clases. Puede que esto libere a las familias de tener que entregar el voucher en los establecimientos ya que el Estado lo hace por ellas, pero crea un mal incentivo ya que algunos establecimientos falsean la cantidad de alumnos que asisten a clases para no dejar de recibir la subvención, que al fin y al cabo es una cantidad de dinero útil para los establecimientos. Por supuesto que esto no es la regla sino la excepción, pero son estos casos puntuales o a veces no tan puntuales los que pueden dañar la reputación del conjunto de los dueños de los establecimientos privados. La llamada falacia de composición en que se identifica al todo con una parte es bastante habitual en Chile.

En segundo lugar, la idea de Friedman se supone que llevaría a la formación de un “mercado educativo” de establecimientos privados que competirían por captar la mayor cantidad posible de alumnos, y de esta forma los “buenos” establecimientos dejarían atrás a los “malos”. Pero aquí cabe hacerse las primeras dos preguntas: ¿Qué se supone que es un “buen establecimiento”? ¿Y qué se supone que es un “mal establecimiento”? Si se está hablando de un mercado de establecimientos, ¿qué es exactamente lo que esos establecimientos “venden”? Se sabe que al terminar la enseñanza media y al terminar cada curso los alumnos reciben un certificado de estudios que acredita que cursaron esos estudios en el establecimiento en cuestión. Cursar estudios para estos efectos consiste en aprobar con nota mayor o igual que 4,0 una serie de asignaturas determinadas en un plan de estudios impuesto por el Ministerio de Educación y que los establecimientos deben impartir obligatoriamente. Si un alumno aprueba con dicha nota todas las asignaturas se dice que “pasó de curso” (misión cumplida). Entonces, ¿lo que venden los establecimientos es un certificado de papel? ¿Qué otra cosa podrían “vender”? A fin de cuentas un certificado de papel es un objeto tangible escrito con tinta, de forma tal que el “cliente” al ver escrita la tinta en el papel puede sentirse satisfecho con el “producto” que adquirió. Fuera de esto, no queda del todo claro qué más es lo que “venden” los establecimientos educacionales. Y no queda claro porque en caso de que vendan algo más que un certificado, ese algo más no es tan identificable a priori.

En tercer lugar, la idea de Friedman se supone que ampliaría la “libertad de elegir” de las familias. Pero, ¿qué es exactamente lo que están eligiendo? Si se examinan los “productos” comprados a los establecimientos y se los compara entre ellos, no se apreciarán grandes diferencias en la escritura de la tinta, ya que los estudios cursados en cualquier establecimiento son los mismos que impone el Ministerio de Educación. Donde se pueden apreciar diferencias es en el nombre de los establecimientos que sí son distintos entre ellos. Entonces, ¿las familias están eligiendo entre establecimientos con nombre distinto pero no entre planes de estudios distintos? ¿Y qué es lo que hay de distinto entre cada establecimiento aparte del nombre y de la ubicación geográfica? Aquí pueden surgir múltiples diferencias, entre las cuales pueden nombrarse los profesores de cada establecimiento, la infraestructura, la disciplina dentro de cada establecimiento, etc. Todas son características que no se pueden apreciar en un certificado de papel escrito con tinta, que se supone que es el “producto” tangible que se está comprando. Pero ya se vio que el producto tangible que se está comprando es prácticamente el mismo independiente del establecimiento que lo entrega, por lo que hay que buscar alguna otra diferencia como para que se pueda hablar de un “mercado”, porque ¿qué otra cosa se hace en un mercado que no sea ajustar y acoplar la oferta a la demanda? Para que tenga sentido hablar de demanda tiene que existir una amplia gama de preferencias distintas entre sí de forma tal que la oferta se acople y ajuste a esas preferencias distintas. Y hemos visto que esas preferencias están relacionadas en principio con características tales como los profesores, la infraestructura, la disciplina, etc.

Todo esto revela un tipo mercado muy particular, ya que al no existir diferencias en los planes de estudios, las diferencias terminan siendo otras características como las que mencionamos anteriormente. ¿Habrá sido este el tipo de “mercado” que imaginó Friedman en su ensayo The role of government in education (1955)? En dicho ensayo Friedman desarrolló y expuso su idea del voucher educativo. Friedman imaginaba un mercado, pero en su ensayo no queda claro qué es exactamente lo que se compra y se vende en ese mercado. En su ensayo Friedman afirmaba “Hagamos que el subsidio esté disponible para los padres sin importar donde envíen a sus hijos –siempre que sea para escuelas que satisfagan estándares mínimos especificados—y una amplia variedad de escuelas aparecerán para satisfacer la demanda”.

La misma omisión de Friedman ha estado presente durante todo el pseudo “debate” por la llamada reforma educacional. No queda claro en absoluto qué se entiende por “educación” ni tampoco qué se entiende por “calidad de la educación”. El año 2011 durante las movilizaciones estudiantiles de la CONFECH el sector educativo particular subvencionado, asociado con el “mercado de la educación”, fue seriamente impugnado haciendo hincapié en sus características, tales como la segregación (totalmente esperable en un mercado de cualquier tipo, sólo que se le suele llamar segmentación), la posibilidad de cobrar un monto por sobre la subvención, también llamado “copago” (totalmente esperable en un mercado), la disociación entre el costo del producto (en este caso el copago o diferencia sobre la subvención) y los puntajes de los tests estandarizados (un copago más alto no necesariamente conlleva puntajes más altos), y la posibilidad de los establecimientos de seleccionar a sus alumnos (también totalmente esperable en un mercado), entre otros. Para empeorar las cosas, el año 2011 sectores que se identificaban con la llamada “clase media” se mostraron proclives a las demandas de la CONFECH, y tres años más tarde, el año 2014, en medio de la discusión legislativa sobre la reforma educacional que recogía las mismas banderas de la CONFECH, esos mismos sectores de “clase media” se mostraron contrarios a dicha reforma e incluso salieron a marchar a las calles imitando a los estudiantes que apoyaron hacía tres años. Estuvieron de acuerdo con las premisas pero no querían aceptar las consecuencias. En una increíble muestra de confusión utilizaron el slogan “queremos reforma pero no de esta forma”, sin especificar en ningún momento cual era la reforma que querían y de qué forma la querían.

Y aquí es donde llegamos al porqué del título de esta entrada de blog. Toda la reforma educacional está centrada en el sector particular que recibe subvención estatal pagada con cargo a impuestos generales, es decir, financiada públicamente ya que el dinero es fungible (los impuestos pagados por cualquier contribuyente en principio financian cualquier actividad o prestación del Estado). Y es precisamente este financiamiento público el ariete discursivo con que se han justificado las medidas que se pretenden implementar. El razonamiento es más o menos el siguiente: “Dado que hay colegios que se financian públicamente entonces se les exigirá condiciones adicionales para seguir recibiendo dicho financiamiento o de lo contrario dejarán de recibirlo”. ¿Era esto lo que imaginaba o esperaba Milton Friedman con su idea del voucher? Claro que no. Era todo lo contrario. Friedman esperaba reducir la intervención del Estado en la educación, como lo dejó claro en las conclusiones de su ensayo The role of government in education”: “El resultado de estas medidas sería una considerable reducción en las actividades directas del gobierno, además de una gran expansión de las oportunidades educativas abiertas a nuestros niños”.

Y es que la idea de Friedman, para que funcione bien, requiere que sea aplicada en un contexto político y sociocultural en el cual haya poca tentación de utilizar el poder del Estado para intervenir y controlar más a los establecimientos educativos de propiedad privada, porque en caso contrario, o sea si hay una tentación creciente de utilizar el poder del Estado para intervenir y controlar más a esos establecimientos, el voucher de Friedman es un pretexto adicional para intervenir y controlar más, ya que el financiamiento público implica que es un problema público y no privado. Al comienzo de su ensayo Friedman se refería a esto cuando señalaba “En lo que sigue, asumiré una sociedad que toma la libertad del individuo, o más realistamente de la familia, como su objetivo último, y busca avanzar en este objetivo confiando primariamente en el intercambio voluntario entre los individuos para la organización de la actividad económica”. No es de extrañar que los colegios particulares que no reciben financiamiento público no estén expuestos a una mayor intervención y control. En realidad, es difícil que esos colegios privados sin subvención sean intervenidos y controlados ya que los mismos políticos de izquierda y derecha envían a sus hijos a esos colegios, pero en la discusión pública no es necesario que se opongan a la intervención y control debido a que sus hijos estudian ahí, ya que pueden valerse del pretexto de que esos colegios no reciben financiamiento público. Vemos cómo el voucher de Friedman sirve como pretexto de forma doble e inversa: si un colegio recibe financiamiento público entonces hay una razón para intervenirlo y controlarlo más, y si no recibe dicho financiamiento, no hay razón para hacerlo.

Porque en el fondo de lo que se trata la reforma educacional es de ejercer una mayor intervención y un mayor control sobre los establecimientos de propiedad privada financiados públicamente, y es el carácter público de ese financiamiento el pretexto para intervenirlos y controlarlos más. En un contexto político y sociocultural proclive a la intervención y el control, el voucher de Friedman es parte del problema y no de la solución. A la inversa, en un contexto político y sociocultural que no sea proclive a la intervención y el control, el voucher de Friedman es parte de la solución y no del problema. Es esto lo que no han entendido los defensores de la educación particular subvencionada. No han entendido que el voucher de Friedman está sirviendo de pretexto para algo totalmente contrario al fin con el cual fue concebido. En otras palabras, el voucher de Friedman fue vuelto contra sí mismo. Así entonces lo mejor que podrían hacer es (a) oponerse tenazmente a la mayor intervención y control o (b) desechar el voucher y pensar en otras alternativas educativas lejos de la intervención y el control estatal, tales como el homeschooling para las familias que no pueden pagar un colegio privado sin subvención. Mientras no se entienda esto, seguirá aumentando la intervención y el control estatal de la educación valiéndose de un instrumento que ha sido vuelto contra sí mismo.